横山输油管:经济生命线 还是 政治生命线?

 

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特约记者  方 瑜

— 摆在特鲁多、贺谨、诺特利面前的烫手山芋

杜魯多、賀謹、諾特利的三角難題…

三巨頭周日會面

總理杜魯多本來已訂好本周起9天,從南美洲到歐洲一次外訪,但正在祕魯參加美洲高峰會的他,將於周日緊急返回渥太華,與卑詩省長賀謹與阿省省長諾特利,共同舉行「油管峰會」,討論橫山輸油管爭議案。

因為金德摩根公司〈Kinder Morgan〉所投資的橫山輸油管擴建工程,不堪卑詩省府頻頻作梗,讓工程無法順利進行,損失極大,公司首席執行官Steve Kean日前發聲明表示,該公司暫停涉及橫山輸油管擴計劃的「非必要活動」及開支,換言之,暫時不會再為橫山輸油管擴建計劃投入更多的資金。Kean提到,在目前的環境下,該公司不能讓股東繼續支出冒險,但公司將與各相關利益方進行協商,希望能在5月31日前達成協議,以便該項目繼續進行。假如無法在5月31日之前達成協議,屆時實在難以想像如何繼續進行項目。

金德摩根公司提到,在橫山輸油管項目,公司做了很多努力,對環境保護、原住民權益、省分經濟利益等都充分顧及,公司獲得聯邦與省政府開綠燈,亦成功應對許多法律挑戰,但卑詩省製造出來的不確定性,卻升級成為卑詩省與阿省政府之間的爭端。對於政府之間的分歧,實非一間公司能夠解決。

誰能解決省政府之間的爭端?外界仰賴總理杜多的領導力,因此周日三巨頭會面備受外界關注。但能有什麼改變嗎?財政部長莫諾已先打預防針,要外界不要期待太高,不可能一次會面就能立刻突破改進。「這次會議是希望讓總理與兩個省長之間有對話的機會,我們都知道單純一次對話不可能解決所有問題,但如果不對話,問題不可能被解決。這次會面是要確保大家都能認知這個項目的重要性。」

反對油管的人士執著堅定,過去幾年來在本拿比山的工程地點不時進行抗議活動,就算被逮捕亦無畏無懼。賀謹則與諾特利箭拔弩張,今年初賀謹先說要立新法禁止瀝青出口量,擺明要掐死橫山輸油管項目,接著諾特利祭出禁止卑詩葡萄酒進口做為報復。如今賀謹決定向法庭尋求釋憲,釐清其是否有權透過限制橫山油管的原油輸送量來保護卑詩省海岸線。杜魯多政府亦尋求法律意見,希望得知下一步如何動作才有勝算。初步看來,就算省府無權干預油管建設,但省府卻有權走一趟法律程序,而這整個法律程序將耗時數年。賀謹以拖待變,就是希望金德摩根公司受不了而自動退出。

杜魯多能做什麼?

外界不斷呼籲聯邦政府要“硬起來”,拿出魄力解決問題。畢竟,這不單純是兩個省政府的口水戰,而是此案例恐導致國際企業對投資加拿大失去信心,若此例一開,未來任何一個投資案儘管獲得政府審核通過,還是存在太多變數。

但面對三級政府分權而治的憲政現實,聯邦政府究竟能做什麼?國家郵報政治評論員Andrew Coyne分析,聯邦政府有三招可運用:

首先是利用憲法權力來強制管道通過。毫無疑問,聯邦政府有絕對的憲法權利,根據憲法章節中第92.10(c)條款,國會有宣示權,可以宣布某些公共工程屬於加拿大公眾利益,因此必須列入聯邦管轄權的範圍,即使那些工程是完全位在某一個省分內。而輸油管項目早已在憲法92.10(a)的條款中說得很清楚,這是屬於聯邦管轄的範圍。如果這一條款還不足夠,則可引用憲法第91.2條和第121條,將加拿大確立為共同市場,並賦權聯邦政府對其進行監督。

憲政權力的解釋不是問題,問題在於時間。就算這個釋憲權的案子直接送往加拿大最高法院進行訴訟審理,至少也得耗費一年以上。

第二個途徑是採取賄賂或是威脅的方式,逼迫卑詩省讓步。聯邦政府可以提供卑詩省更多金錢好處利誘之;反之亦可宣布停止平衡撥款,讓卑詩省財政陷入危機而不得不屈服。當然,這可能激發聯邦與卑詩省更僵的局面,就算油管項目真的被執行,杜魯多政府要付出的政治代價恐怕也不小。

第三個途徑恐怕不太光彩、甚至不見得合法,但聯邦政府可以少沾鍋–那就是讓阿省來出面「清理問題」。譬如現在阿省省長諾特利已經宣布考慮將限制石油運往卑詩省,渥太華只需袖手旁觀,對這種極端報復的措施睜一隻眼、閉一隻眼,讓卑詩省自己承受苦果而最終讓步。

聯邦的另類選項

阿省省長諾特利與阿省反對黨–聯合保守黨黨領康尼(Jason Kenney)則提到另一個選項:政府可買下橫山輸油管擴建項目的股權。

上周末諾特利提到若要確保工程順利進行,考慮由省府出資收購該項目的股權。康尼亦贊同諾特利的想法,指聯邦政府不能坐視不理,像沙省由於不加入聯邦自由黨政府的氣候轉變計劃,被扣6,200萬元的聯邦撥款,卑詩省也應該有類似的對待。卑詩省在本財政年度收到89億元的聯邦撥款,相當於該省財政預算約17%,如果聯邦政府削減撥款,很可能重創卑詩省的財政。康尼呼籲聯邦政府可以為油管投資者提供擔保,也可買入該工程項目的股權,確保油管順利完工。

至今為止,聯邦財政部對「收購股權」這個選項尚未表態。

曾經在90年代擔任卑詩省環境副廳長、現任卑詩省西門菲沙大學資源與環境計畫部門主任Thomas Gunton則希望聯邦政府能換一個方式處理,走妥協路線。他表示,這條油管的確很有爭議,一如曾經在卑詩省90年代的“森林戰爭”,當年在Clayoquot Sound等地區發生一系列針對伐木業的抗議活動。橫山輸油管已從單純的一條油管爭議,擴大成經濟與環保的衝突。

要避免衝突升級,最好的方式就是通過滿足各方的利益找到妥協。

輸油管支持者認為,透過油管才能將加拿大石油運送到海外市場,這對經濟至關重要,況且透過油管反而比鐵路運輸安全。支持者表示,橫山輸油管計畫已經歷全面的審查過程,從聯邦的國家能源局到省的環境評估,都確保該項目既符合加拿大的公共利益,又採取了應對氣候變化、環境保護的新措施,整個程序合法合理。

反對者指出,聯邦政府原來的審查評估有缺陷,日前政府決定廢除國家能源局〈National Energy Board〉,另外設立加拿大影響評估局〈Impact Assessment Agency of Canada〉,就可證實原來的評估不夠全面。他們還指出,該油管對卑詩省海岸帶來重大風險,港口漏油機率77%,油輪洩漏機率56%。既然聯邦政府可以設立油輪禁令來保護卑詩省北部海岸,為什麼就不能保護南部海岸?

顯然,意見分歧很大,辯論雙方的理據都很充足。然而,不斷抗爭、逮捕、訴訟、甚至經濟制裁等過程,都讓所有納稅人背負更大成本,問題卻只是更惡化。唯一的解決方式就是妥協,讓支持石油經濟與力挺環境保護者都能獲得一些利益而各讓一步。

Thomas Gunton認為,聯邦政府首先需清楚說明該如何達到氣候變化的減碳目標,如何保證讓油管擴建與這個目標相一致。

其次,可檢視一下輸油管的運量需求。TransCanada公司宣布取消能源東石油管道項目〈Energy East Pipeline〉後,加拿大還有三條計畫興建的輸油管。除橫山輸油管擴建項目外,還有安橋3號線〈Enbridge Line 3〉和基石輸油管擴建項目〈Keystone XL〉,這兩條油管可增加120萬桶產能,足以滿足需求預測。況且,這兩條油管直通美國世界價格市場,從而避免了所謂的阿省折扣價格;它們又不需要經過海岸運油,所以環境風險又比橫山輸油管項目低。既然石油價格好、環境風險低,難怪反對油管者批評,為什麼一定要建橫山輸油管?

當然,橫山輸油管有面向亞太市場運油的考量,不讓加拿大的石油僅依賴美國市場消化。

若真要執行橫山輸油管項目,聯邦政府亦可要求阿省與油公司,需要有更多配套措施,例如增加精煉石油能力,不僅是把原油出口;並採用固體顆粒等新技術來消除漏油風險。

投資機構Genscape Inc.分析師Mike Walls認為,就算沒有這條輸油管,阿省石油想要運到海外還是可以靠鐵路運輸。鐵路運輸有兩個思考層面,一是鐵路公司要顧及運營成本,所以加拿大國家鐵路公司與太平洋鐵路公司都曾要求石油公司,一定要保證長期固定的石油運量,它們才願意配合投資。二是石油公司加緊提升新技術,就可讓液態瀝青變成更安全的固體顆粒,透過鐵路再轉油輪,就可輸至海外。去年12月加拿大國家鐵路就與阿省的Toyo Engineering Canada公司合作一個名為「CanaPuxTM」的試驗項目,讓轉為固體顆粒的原油可不經溫哥華、轉至北方的Kitimat港口輸出,這甚至可突破北方海岸不得運油的限制。

商界認為這條油管攸關國家經濟

       企業在商言商,重視的是國家政策的穩定性,才能安心投資。看到反油管聲勢浩大,卑詩企業界代表亦發起了聯合聲明與策略,他們撰寫信函給杜魯多、賀謹與諾特利三人,希望政府能齊心支持橫山輸油管項目。

由大企業組成的卑詩商業議會〈Business Council of British Columbia〉首席執行官Greg D’Avignon表示:「卑詩省的信用遇到了真正的危機,加拿大也是。這是一個全國性的問題,如果油管項目失敗,我們就無法對政府規管程序、對法制產生任何的信任。我認為,加拿大聯邦正處於危機之中,而且會愈演愈烈。」

大溫貿易委員會(Greater Vancouver Board of Trade)也呼籲卑詩省府立即停止對油管項目的所有阻撓之舉。委員會主席Iain Black在聲明中表示,卑詩省府當前所製造的僵局「正在讓國際社會的投資者質疑我們國家管理自身的能力」。

小商家組成的加拿大獨立商業聯會〈Canadian Federation of Independent Business〉副主席Laura Jones批評省政府「是對已經核准的經濟項目製造混亂,簡直就是惡作劇」。她力促聯邦政府要動用一切工具來制止卑詩省府這種無理的行徑。]

Abbotsford市長Henry Braun表示,自己是環保支持者,希望下一代能在低化石燃料的世界上成長,但同時亦希望他們有良好的經濟環境。「面對紛爭,就需要有國家領導人站出來,我期望看到杜魯多的魄力。」

支持清潔能源的倡導組織B.C. Clean Technology Industry Voices發言人Dennis Connor提醒反油管的抗議者,會成為促使氣候變化惡化的加害者。「如果繼續抗議這條輸油管,全國氣候變化協議將會死亡。」他與組織成員們都是強烈支持清潔能源、反對化石燃料的人,但他們知道這需要時間,不可能一夕之間擺脫石油。他呼籲反油管者能思考一下國家整體利益與真正有利環境的選項。

能源和氣候倡導者Sven Biggs認為,金德摩根公司撤守,代表環境擁護者的勝利外,亦突顯石油公司純粹利益導向,只要投資者失去信心、沒有錢賺,他們會轉向。他強調,無論如何,石油公司永遠有錢賺,根本無損加國經濟。

省長賀謹力圖淡化該省嚇退潛在投資者的概念,他表示,「卑詩省經濟狀況良好,私營投資每天都在發生,而且將持續。我們的大門敞開,這裡是一個投資的好地方。」

實屬政治問題非關經濟環保

說到底,一條油管衍生出的經濟環保糾葛,甚至上演成兩個省府的戰爭、引爆所謂的憲政危機等等,骨子裡的根本問題是政治考量,對杜魯多、賀謹與諾特利來說,他們的政治生命與這條油管的成敗有密切關係。

橫山輸油管是阿省省長諾特利的“就業保障”。如果這項工程在2019年省選以前沒有實質性進展的話,她和她領導的新民主黨基本上沒有連任的可能。

諾特利本已面對一個強大的對手:阿省反對黨領袖康尼。康尼是前聯邦保守黨內閣部長,有高知名度的他,順利當選該省進步保守黨領袖後,又成功地和該省野玫瑰黨聯姻,整合兩股右翼力量,成立了現在的“聯合保守黨”。他來勢洶洶,讓諾特利坐立難安。而諾特利上台後在阿省推行碳稅和減排政策,引起不少抱怨,但她就是以輸油管建設作為交換條件的,當時一方面說服省民、一方面也讓渥太華願意支持輸油管。如果這條油管泡湯,諾特利政治前途堪慮。

卑詩省長賀謹與新民主黨的命運也和橫山輸油管緊緊聯繫在一起。不僅因為他在去年省選時就保證要“盡一切努力”反對這個項目,更因為他所領導的新民主黨全靠和綠黨結盟才在議會占微弱多數而得以執政。今年初賀謹才因支持液化天然氣產業,提供該產業出口港項目減稅措施而引發綠黨黨領韋弗不滿,韋弗一度宣稱要投反對票讓政府倒台,最後兩黨磋商,韋弗軟化態度,稱省府只要能夠實現氣候目標,綠黨仍將支持其執政。但輸油管可不比液化天然氣,反油管是綠黨的神主牌,無路可退,因此賀謹也絕不敢放鬆任何一步,畢竟沒有綠黨支持,新民主黨政府真的是完蛋了。

杜魯多面臨的局面比兩位省長更尷尬一些。阿省人從老杜魯多時代起就不喜歡自由黨,2011年聯邦大選,自由黨在阿省一個席位都沒有,但杜魯多領導的自由黨在2015年的大選中卻拿下4個席次,能在保守黨大本營的阿省獲得支持實屬不易,如果杜魯多沒能捍衛阿省利益,上次支持他的阿省選民怎可能再投他一票?卑詩省一向環保意識強烈,上屆大選中支持杜魯多的比率很高,吃下了很多新民主黨的選票,如果輸油管議題沒處理好,他以太強硬方式推動油管,恐怕會引來卑詩省民的反感。

這真的是加拿大歷史上罕見的「內戰」,但就像所有戰爭一樣,總希望和平收場,但所謂的和平落幕之前,避免不了許多痛苦、甚至流血的場面。